„Übermäßige“ Regulierung, aber Mangel an Geld und Personal
Das Verkehrsministerium schlägt in dem Entwurf des Straßenverkehrsgesetzes, der derzeit zur Fertigstellung beraten wird, fünf zusätzliche Methoden zur Nutzung der Autobahninfrastruktur vor, darunter: die direkte Organisation der Nutzung (der Staat verwaltet, erhebt Gebühren und unterhält die Autobahn direkt); die Übertragung des Rechts zur Erhebung von Autobahnnutzungsgebühren; die Verpachtung des Rechts zur Nutzung der Autobahninfrastruktur; die Übertragung des Rechts zur Nutzung der Autobahninfrastruktur für einen begrenzten Zeitraum; und die Vergabe von Franchise-Geschäfts- und Verwaltungsrechten gemäß dem Investitionsgesetz im Rahmen der Methode der öffentlich-privaten Partnerschaft (O&M).
Die Schnellstraße Ho-Chi-Minh-Stadt – Trung Luong ist die erste Schnellstraße, die das Konzessionsformular für eine private Verwaltung anwendet.
Der Vorschlag des Verkehrsministeriums basiert auf der Tatsache, dass der Kapitalbedarf für neue Autobahninvestitionen in den nächsten zehn Jahren fast 240.000 Milliarden VND erreichen wird, während das Instandhaltungskapital nur etwa 45 % deckt. Gleichzeitig ist es für Autobahninvestitionen schwierig, Investoren zu gewinnen, da ein klarer und attraktiver Rechtsrahmen fehlt. Gleichzeitig stellt auch der Personalmangel für die Verwaltung und den Betrieb der Autobahnen ein großes Problem dar.
Um die Anforderungen der Autobahnverwaltung und des Autobahnbetriebs zu erfüllen, werden durchschnittlich zwei Fachkräfte pro Straßenkilometer benötigt. Bis 2025 werden daher rund 6.000 Fachkräfte für die Verwaltung und den Betrieb von Autobahnen benötigt, bis 2030 sogar 10.000. Dies stellt die vietnamesische Straßenverwaltung vor eine anspruchsvolle Aufgabe, da sie in Zukunft eine große Anzahl von Autobahnen und mehr als 25.000 Kilometer Nationalstraßen verwalten, betreiben, ausnutzen und instand halten muss.
Trung Luong – My Thuan Expressway
In einem Gespräch mit Thanh Nien erklärte ein Beamter der vietnamesischen Straßenverwaltung, dass die Autobahn gemäß den Vorschriften nach Abschluss der Investitionen und Bauarbeiten dem Eigentümer oder Manager des Projekts zur Verwaltung, zum Betrieb und zur Nutzung übergeben wird. Obwohl die Verantwortung des Managers und Nutzers der Autobahn von der Quelle des Investitionskapitals und dem Mechanismus zur Zuweisung von Investitionen und Bauarbeiten abhängt, müssen sie die allgemeinen Vorschriften einhalten: Die Autobahn muss für den richtigen Zweck und die richtige Funktion verwaltet und genutzt werden. Sie muss gewartet, repariert und anderen Instandhaltungsmaßnahmen unterzogen werden, um einen sicheren und reibungslosen Verkehr zu gewährleisten, und Beeinträchtigungen der Infrastruktur zu verhindern und zu bekämpfen. Da für Autobahnen besondere Anforderungen an deren Betrieb und Nutzung gelten, hat die Regierung zusätzlich zu den allgemeinen Straßenvorschriften die Verordnung Nr. 32/2014 erlassen, die die Verwaltung, den Betrieb und die Instandhaltung von Autobahnbauwerken regelt. Das Verkehrsministerium erließ außerdem das Rundschreiben Nr. 90/2014 mit Leitlinien zu Verwaltung, Betrieb und Instandhaltung von Schnellstraßen. Dieses Rundschreiben wurde später durch das Rundschreiben Nr. 45/2018 und das Rundschreiben Nr. 08/2015 zur Regelung von Rettungsarbeiten und voraussichtlichen Standards für Rettungsarbeiten auf Schnellstraßen ergänzt. Darüber hinaus erließ das Gesundheitsministerium das Rundschreiben Nr. 49 zur Regelung der Organisation und Durchführung von Notfallmaßnahmen bei Verkehrsunfällen auf Schnellstraßen.
Gleichzeitig verlangt das Verkehrsministerium, dass jedes Investitionsprojekt für den Bau einer Autobahn über eigene Verwaltungs-, Betriebs- und Wartungsprozesse verfügt, die dem Umfang des Projekts, den Betriebs- und Wartungseigenschaften, der Verkehrsorganisation jeder Route und den spezifischen Wartungsanforderungen angemessen sind. Außerdem muss die Verantwortung für Wartung, Reparatur, Kapitalquellen für die Umsetzung sowie Methoden zur Festlegung von Wartungsprozessen, Plänen und Durchführungsorganisation festgelegt werden.
Bei der Autobahnnutzung geht es nicht nur um die Erhebung von Mautgebühren
Ausgehend von dieser Realität bestätigte Dr. Tran Chung, außerordentlicher Professor und Vorsitzender der Vietnam Association of Road Traffic Construction Investors (VARSI), dass der gesamte Rechtsrahmen und die technischen Standards für die Verwaltung und Nutzung von Schnellstraßen eine große Lücke darstellen, die so schnell wie möglich geschlossen werden muss.
Herr Chung analysierte: Ähnlich wie in anderen Ländern ist das Autobahnsystem in Vietnam als Sonderverkehrsprojekt eingestuft. Deshalb unterscheiden sich Verwaltung und Betrieb von denen normaler Autostraßen. Der Arbeitsaufwand ist sehr hoch und komplex. Auch bei der Verwaltung der Mauterhebung gibt es viele Aspekte, wie z. B. die Verwaltung der Mauterhebungsausrüstung, die geltenden Standards, das Mauterhebungspersonal, die Datenspeicherung zur Kontrolle der Mauterhebungsqualität usw. Darüber hinaus ist das Verkehrsmanagement eine zentrale Aufgabe und umfasst die Ausarbeitung von Verkehrsregeln für die Strecke und die Organisation der Verkehrsordnung. Da es derzeit keine flächendeckende Streckenregulierung gibt, kommt es auf den Autobahnen häufig zu Staus. Außerdem müssen Schäden und Hindernisse auf der Straße schnell und unverzüglich behoben werden, um Sicherheit und Komfort zu gewährleisten. Auf die Straße fallende Gegenstände müssen sofort erkannt und beseitigt werden. Organisatorisch erfordert diese Arbeit ein komplettes Überwachungssystem, Systeme zum Beseitigen von Hindernissen auf der Straße, regelmäßige Überprüfungen der Verkehrsausrüstung, um sicherzustellen, dass sie immer in gutem Betriebszustand ist, ein System zur Verhinderung von Verstößen gegen die Straßenverkehrsordnung, eine Rettungswache und einen 24/7-Dienst...
Zweitens ist die Instandhaltung zwar sehr wichtig, wird ihr in der Realität jedoch nicht genügend Aufmerksamkeit geschenkt. Viele Projekte in Vietnam verfallen schnell, teilweise aufgrund mangelhafter Instandhaltung. Der Autobahnbetreiber muss regelmäßig Inspektionen und Bewertungen der Sicherheitsbedingungen und der Straßenoberflächenqualität durchführen, übergroße und überladene Fahrzeuge kontrollieren und Lösungen für Wartung und Reparatur bereithalten. Die Arbeit ist umfangreich und technisch komplex und erfordert daher hohe Professionalität und Spezialisierung. Erforderlich ist nicht nur die Kontrolle der Straße per Augenmaß, sondern auch hochtechnologische, professionelle Ausrüstung. Schließlich ist noch die Verwaltung der Anlagen entlang der Autobahn zu beachten, um das für die Straße reservierte Land zu schützen. Wie im Fall der Autobahn Hanoi – Lao Cai ist die Verwaltungs- und Betriebseinheit die direkt verantwortliche Einheit, wenn Straßenstände am Straßenrand geöffnet werden.
„Der Betrieb und die Verwaltung eines 5-Sterne-Hotels unterscheiden sich erheblich von der eines 3-Sterne-Hotels. Der Betrieb eines Luxusapartmentgebäudes unterscheidet sich stark von der Bewirtschaftung eines normalen gewerblich genutzten Apartmentgebäudes. Auch die Verwaltung, der Betrieb und die Nutzung von Autobahnen sind sehr speziell und mit einem enormen Arbeitsaufwand verbunden. Laut Plan wird Vietnam bis 2030/35 über etwa 5.000 km Autobahnen verfügen, für die Gesamtinvestitionen von fast 40 Milliarden US-Dollar erforderlich sind. Dies ist ein sehr großer Immobilienblock, der gut verwaltet und genutzt werden muss, um eine effiziente Investition zu erzielen, da sonst enorme Verluste für die Wirtschaft und die Investoren selbst entstehen“, äußerte Herr Tran Chung seine Meinung.
Dringender Ausbau der Schnellstraße Ho-Chi-Minh-Stadt – Trung Luong – My Thuan
Das Regierungsbüro hat ein Dokument herausgegeben, in dem die Meinung des stellvertretenden Premierministers Tran Hong Ha zur Studie des Investitionsplans zur Erweiterung der Schnellstraße Ho-Chi-Minh-Stadt–Trung Luong–My Thuan dargelegt wird. Dementsprechend beauftragte der stellvertretende Premierminister das Verkehrsministerium, die Studie zu leiten und Investitionen zur Erweiterung des Autobahnabschnitts Ho-Chi-Minh-Stadt–Trung Luong um 8 Fahrspuren und des Autobahnabschnitts Trung Luong–My Thuan um 6 Fahrspuren im Rahmen der PPP-Investitionsmethode für die gesamte Strecke vorzuschlagen. Gleichzeitig ist mit dem Ministerium für Planung und Investitionen und dem Ort, durch den die Route verläuft, die geeignete Vertragsart zu vereinbaren und falls nötig der Nationalversammlung über die Anwendung des PPP-Vertragstyps sowie die Beauftragung der zuständigen Behörden Bericht zu erstatten, um sicherzustellen, dass die Erweiterungsinvestition so reibungslos wie möglich umgesetzt wird.
Franchise für privates Management
In den neu vorgeschlagenen Modellen schätzt das Verkehrsministerium, dass die Betriebs- und Wartungsfranchise mehr Vorteile bietet als die Selbstverwaltungsoption, da der Staat eine Transfergebühr erhält und kein jährliches Kapital für Betrieb und Instandhaltung bereitstellen muss. Gleichzeitig bringt sie nicht in Geld umsetzbare Vorteile, wie die Umsetzung der Sozialisierungspolitik, die Mobilisierung nichtstaatlicher Ressourcen für Betrieb und Instandhaltung der Verkehrsinfrastruktur, die Förderung der Geschäftsentwicklung, die Rationalisierung des Betriebsapparats usw.
Tatsächlich wird das Modell, bei dem der Staat Straßen baut und anschließend Mautrechte verkauft, wobei die Form eines Betriebs- und Wartungsvertrags gilt, in vielen führenden Ländern der Welt, die beim Ausbau von Autobahnnetzen eine führende Rolle spielen, wie etwa in den USA, Japan, China usw., schon seit langem erfolgreich angewandt.
In Japan bleibt die bestehende öffentliche Infrastruktur, die mautpflichtig ist, im Eigentum des Staates, das Recht zu deren Betrieb und Nutzung liegt jedoch bei einem privaten Unternehmen. Die Unternehmen, denen das Betriebsrecht zugesprochen wurde, erfüllen den Vertrag etwa 30 Jahre lang und zahlen einen Teil an den Staat und den Rest in Raten. Die Straßenbauunternehmen nutzen dieses Geld, um die bisherigen Kosten für den Bau der Schnellstraße zu decken. Der Konzessionär kann seine Gewinne durch den Betrieb von Raststätten steigern, Veranstaltungen zur Anziehung von Fahrzeugen organisieren, Verwaltungs- und Wartungskosten senken usw.
In Vietnam ist die fast 40 km lange Schnellstraße Ho-Chi-Minh-Stadt – Trung Luong, die durch Ho-Chi-Minh-Stadt, Long An und Tien Giang führt, die erste Schnellstraße, bei der diese Form der Managementkonzession angewendet wird. Da die Umsetzung jedoch im Kontext fehlender rechtlicher Korridore für Investitionen in Form von PPP, insbesondere Vorschriften zu O&M-Verträgen, erfolgte, verstieß das Projekt gegen gesetzliche Bestimmungen. Nach Ablauf des Vertrags zur Übertragung des Rechts zur Mauterhebung musste die Schnellstraße Ho-Chi-Minh-Stadt – Trung Luong die Mauterhebung einstellen, was zu zahlreichen Problemen und Mängeln führte, beispielsweise zu Schwierigkeiten bei der Beschaffung von Kapital für Management und Instandhaltung, erhöhtem Verkehrsaufkommen, verringerter Betriebsgeschwindigkeit (es wurden nur noch durchschnittlich 60 – 70 km/h erreicht, während die Durchschnittsgeschwindigkeit vor der Einstellung der Mauterhebung 100 km/h betrug), mehr Verkehrsunfälle und häufigen Staus während der Stoßzeiten und an Feiertagen.
Dr. Le Dinh Vinh bewertete die besondere geografische Lage Vietnams als günstig für den Ausbau von Autobahnen und wies darauf hin, dass der Bedarf an Infrastrukturausbau, insbesondere von Autobahnen, in der kommenden Zeit sehr groß sein wird. Derzeit existieren PPP-Vertragsmodelle, darunter auch O&M-Verträge, die sich jedoch noch nicht flächendeckend durchsetzen, da diese Form für Investoren wenig attraktiv ist und Bau, Verhandlung, Unterzeichnung und Umsetzung noch mit zahlreichen Problemen verbunden sind. Insbesondere weist das aktuelle Rechtssystem viele überlappende Regelungen für Investitionen, Bau und Betrieb von Autobahnen auf. Das PPP-Gesetz erlaubt die Verwaltung von Autobahnprojekten in Form von O&M, das Gesetz zur öffentlichen Vermögensverwaltung jedoch auch die Verwaltung in Form von Mautkonzessionen. Dies führt zu Verwirrung bei der Anwendung des Gesetzes zur Auswahl von Investoren für Verwaltung und Betrieb. Tatsächlich bereiten Fälle, in denen die Eigentumsverhältnisse an der Autobahn unklar sind, den beteiligten Parteien Schwierigkeiten, wenn während des Verwaltungs- und Betriebsprozesses Zwischenfälle auftreten, da sie nicht wissen, wer für die Lösung dieser Zwischenfälle verantwortlich ist. Im Wesentlichen handelt es sich bei der Autobahn um ein komplettes Infrastruktursystem. Dabei stellt sich die Frage, ob der Investor es synchron von der Bauphase bis hin zum Betrieb und zur Nutzung umsetzen kann oder ob es in einzelne Komponenten aufgeteilt werden muss, damit viele Investoren es umsetzen können.
„Das Modell der öffentlichen Investitionen und der privaten Verwaltung wird bereits von vielen Ländern erfolgreich angewendet. Es ist daher notwendig, einen rechtlichen Rahmen zu entwickeln. Wenn das Straßenverkehrsgesetz in Kraft tritt, müssen die wichtigsten Bestimmungen des Betriebs- und Wartungsvertrags überprüft und detailliert beschrieben werden, damit staatliche und private Investoren eine Grundlage für den Aufbau und die Organisation von Kooperationsprojekten zur Verwaltung und Nutzung von Autobahnen haben“, betonte Rechtsanwalt Le Dinh Vinh.
Für die praktische Umsetzung von O&M-Verträgen gibt es eine gesetzliche Grundlage.
Die Regierung hat vor Kurzem den Erlass Nr. 25/2023 erlassen, der die Vorschriften für Unternehmen, die Autobahnen verwalten und nutzen, und für Manager, die Autobahnen nutzen, ergänzt. Zu den Unternehmen, die Autobahnen verwalten und nutzen, zählen dementsprechend: Projektunternehmen, die gemäß den Bestimmungen des Gesetzes über Investitionen im Rahmen der Methode der öffentlich-privaten Partnerschaft gegründet wurden, um an der Unterzeichnung und Umsetzung von Investitionsverträgen für Bau, Betrieb und Nutzung von Autobahnen im Rahmen der Methode der öffentlich-privaten Partnerschaft mitzuwirken; Unternehmen, die gemäß den Bestimmungen des Gesetzes über Verwaltung, Nutzung und Nutzung von Straßenverkehrsinfrastrukturvermögen das Nutzungsrecht an Autobahninfrastrukturvermögen pachten oder für eine begrenzte Zeit übertragen bekommen; vom Staat beauftragte Unternehmen, die in den Bau, die Verwaltung und den Betrieb von Autobahnen investieren. Autobahnmanager sind vom Staat beauftragte Agenturen und Organisationen, die öffentliches Vermögen der Autobahninfrastruktur verwalten und nutzen; Unternehmen, die Autobahnen verwalten und nutzen. Dies ist die Rechtsgrundlage für die praktische Umsetzung von O&M-Verträgen.
Außerordentlicher Professor, Dr. Tran Chung , Vorsitzender der Vereinigung der Straßenverkehrsbauinvestoren Vietnams
Das Gesetz ist vollständig, aber seine Durchsetzung ist unzureichend.
Die grundlegenden gesetzlichen Regelungen sind vollständig, doch im Umsetzungsprozess haben einige Organisationen und Einzelpersonen, die mit der Wahrnehmung der Aufgaben der Manager betraut sind, die Verwaltungsvorschriften nicht vollständig umgesetzt. In einigen Fällen ist die Autobahn beschädigt, ihre Struktur deformiert, das Beschilderungssystem beschädigt, aber die Verwaltungseinheit ist mit der Wartung und Reparatur langsam, oder manchmal ist die Verantwortung jeder Einheit für den jeweiligen Betrieb und die Verwaltung der Strecke nicht klar definiert.
Ein Beamter der vietnamesischen Straßenverwaltung
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