El pensamiento sistémico es un método para percibir problemas en las relaciones generales, determinando la estructura, la función y la interacción entre los elementos que lo constituyen (1) . El pensamiento sistémico ayuda a entender la reforma administrativa no solo como la reestructuración de la organización, sino también como la reformulación de las relaciones, los flujos de información, las funciones y las responsabilidades en un ecosistema de gestión unificado. En ese momento, el aparato administrativo se concibe como un todo compuesto por numerosos subsistemas: instituciones, recursos humanos, tecnología, finanzas, derecho y cultura del servicio público. Cada cambio en un elemento generará una reacción en todo el sistema. Si la reforma administrativa se limita a recortar gastos sin ajustar el flujo de información, la capacidad de personal ni la tecnología digital , el sistema se desequilibrará.
El pensamiento sistémico en la estructura organizacional y los requisitos prácticos
En los últimos años, la reforma administrativa se ha convertido en un elemento clave de la estrategia para construir y perfeccionar el Estado de derecho socialista de Vietnam. La reforma administrativa ha logrado numerosos resultados positivos, como la simplificación de los procedimientos administrativos, la aplicación de las tecnologías de la información a los servicios públicos y la racionalización gradual del aparato administrativo estatal en todos los niveles. Sin embargo, desde una perspectiva sistémica, estas reformas aún tienden a centrarse en una gestión parcial, con falta de sincronización en las instituciones, la tecnología, los recursos y la estructura organizativa. Durante un largo período de la historia del país, el modelo de gobierno local de tres niveles (comuna, distrito y provincia) ha desempeñado un papel fundamental, especialmente el nivel distrital, identificado como una "fortaleza" para el desarrollo socioeconómico , manteniendo la defensa y la seguridad nacionales. Sin embargo, al entrar en una nueva etapa de desarrollo, este modelo ha revelado cuellos de botella en el funcionamiento del sistema, como:
La estructura jerárquica genera solapamiento y congestión. En el modelo de tres niveles, la división de tareas entre provincias, distritos y comunas aún presenta numerosas deficiencias. La mayoría de las áreas, como construcción básica, recursos ambientales, gestión de la población, educación y salud, cuentan con un proceso de aprobación de tres niveles. Esto no solo ralentiza el proceso, sino que también dificulta la asignación de responsabilidades específicas en caso de incumplimiento.
El nivel intermedio opera de manera formal e ineficaz. El nivel distrital se considera un "paso de tránsito" entre la provincia y la comuna, pero su autoridad para tomar decisiones es, en realidad, limitada. La mayoría de las decisiones importantes aún las emite la provincia, mientras que el nivel comunal es responsable de su implementación. Por lo tanto, en muchos lugares, el gobierno distrital funciona como un nivel administrativo formal, lo que genera un desperdicio de recursos humanos y presupuesto. La práctica también demuestra que, en muchas localidades, ante una situación de emergencia (desastres naturales, disputas territoriales, protestas, etc.), el gobierno distrital suele reaccionar con lentitud, no puede tomar decisiones inmediatas y debe esperar instrucciones del nivel provincial. Esto demuestra la inflexibilidad de un nivel intermedio que carece de una sólida capacidad de coordinación (2) .
El nivel comunal es pasivo, carente de poder y capacidad. El gobierno comunal, la unidad más cercana a la población, suele ser visto como un lugar para "ejecutar órdenes administrativas" sin derecho a tomar decisiones. Todos los asuntos importantes, desde pequeñas inversiones en infraestructura, la gestión de terrenos públicos, la gestión de infracciones de ordenanzas de construcción, etc., deben ser consultados o aprobados por los niveles distrital y provincial. Esto hace que el nivel comunal pierda iniciativa y responsabilidad ante la población. En muchos lugares, los cuadros comunales no han recibido la capacitación adecuada y carecen de capacidad de gestión integral.
Desequilibrio en la descentralización y la delegación de poder. Una sólida descentralización y la delegación de poder a las localidades es una política del Partido, implementada con firmeza por los comités del Partido a todos los niveles para fomentar el dinamismo, la creatividad y promover la positividad y la iniciativa en todos los niveles, sectores y localidades. Sin embargo, en realidad, la descentralización se ha limitado a los asuntos administrativos, sin contar con mecanismos financieros y de personal. Si bien el nivel comunal tiene tareas asignadas, no tiene derecho a coordinar el presupuesto, lo que lleva a una situación de subcontratación de trabajo sin herramientas. Además, los organismos especializados de distritos, departamentos y sectores a menudo tienden a aferrarse al poder o temen asumir responsabilidades, y no comparten datos de forma proactiva, lo que dificulta la coordinación y el intercambio de información entre diferentes niveles. Esto es una manifestación de una mentalidad de gestión vertical rígida, que no refleja un sistema operativo flexible como el que exige la gobernanza estatal moderna.
El sistema no se ha digitalizado completamente. Un obstáculo fundamental es que la aplicación de las tecnologías de la información en la gestión administrativa aún está dispersa y carece de conectividad. Cada nivel tiene su propia plataforma de software, lo que genera fragmentación de la información y dificultades para sincronizar los datos. Por ejemplo, en el ámbito del estado civil, la información sobre el registro de nacimientos, defunciones y matrimonios debe reingresarse repetidamente a través del sistema en los departamentos de comunas, distritos y justicia, y no se sincroniza en tiempo real. Esto no solo genera inconvenientes a la ciudadanía, sino que también reduce la capacidad de gestión del Estado.
Las limitaciones y los cuellos de botella en el funcionamiento del modelo de gobierno local de tres niveles plantean la urgente necesidad de sustituirlo por un gobierno local de dos niveles para satisfacer las necesidades del desarrollo nacional. Esta transformación no es simplemente una reorganización del aparato administrativo, sino un paso hacia la reforma de la estructura del sistema de administración pública. En este contexto, el pensamiento sistémico desempeña un papel clave para evitar disfunciones, superposiciones de tareas o la ruptura de las cadenas de servicios públicos.
Para operar eficazmente un gobierno local de dos niveles, es necesario revisar todo el flujo de funciones, los flujos de información, los mecanismos de coordinación entre unidades y la forma en que se realizan las tareas en un todo unificado y adaptable. Es urgente restablecer el flujo de información y los mecanismos de toma de decisiones. En el modelo de tres niveles, el nivel de distrito es el lugar para transferir instrucciones de la provincia a la comuna y reflejar los problemas desde las bases. Sin un nivel de distrito, este flujo se verá afectado si no hay una infraestructura digital lo suficientemente fuerte y regulaciones de coordinación claras. Por lo tanto, la aplicación de tecnología digital, la conexión de datos y la construcción de un portal de información bidireccional entre la provincia y la comuna son requisitos urgentes. Sin una plataforma de datos sincrónica y comunicación digital, la información se bloqueará, la retroalimentación será lenta y las decisiones serán infundadas, lo que provocará estancamiento o contradicciones en la implementación (3) .
En el nuevo modelo, el nivel comunal debe reposicionarse en términos de rol y capacidad. Anteriormente, el nivel comunal solía realizar únicamente tareas administrativas sencillas o apoyar el sustento de la población. En el nuevo modelo, el nivel comunal debe asumir muchas funciones que pertenecían al nivel distrital, como la gestión territorial, la obtención de permisos de construcción menores, la prevención y el control de desastres naturales, la mediación de disputas, la seguridad y el orden en la zona, etc. Esto requiere una inversión integral en infraestructura, presupuesto, personal, herramientas legales y capacidad de gestión. Es necesario un mecanismo de "delegación condicional" del nivel provincial al nivel comunal, que incluya recursos financieros y humanos, en lugar de simplemente asignar tareas adicionales sin garantizar su implementación.
Es necesario rediseñar el control y la supervisión administrativa en el sistema de gobierno local de dos niveles. Anteriormente, el nivel distrital tenía la función de inspeccionar, examinar y supervisar el nivel comunal. Al eliminar el nivel distrital, es necesario construir un nuevo modelo de supervisión, como la supervisión cruzada entre comunas del clúster, la supervisión vertical desde el departamento especializado de la provincia y, al mismo tiempo, la aplicación de herramientas de supervisión digital, como la evaluación de la calidad de los servicios administrativos mediante datos que reflejan la opinión pública.
El pensamiento sistémico también debe aplicarse en la coordinación regional e intercomunal, especialmente en tareas que no pueden realizarse de forma independiente, como la recolección de residuos, el suministro de agua para uso doméstico, la seguridad fronteriza, la gestión de enfermedades infecciosas, etc. En Francia, el concepto de modelo intercomunal se ha convertido en un modelo organizativo específico, en el que las pequeñas comunas aúnan recursos para establecer un consejo de coordinación, con derecho a tomar decisiones con su propio presupuesto, controlado públicamente. La aplicación del modelo intercomunal con gestión presupuestaria y autoridad compartida para los grupos comunales contribuye a mejorar la eficiencia de la prestación de servicios públicos en este país (4) . Esta es una forma de pensar según una "red cooperativa" en lugar de un modelo "subordinado, superior", adecuada para la realidad de Vietnam, donde muchas comunas adyacentes comparten las mismas condiciones geográficas, población y desafíos de gobernanza similares.
Japón es uno de los países con un sistema de gestión administrativa de dos niveles a nivel local. Tras la fusión de pequeñas unidades administrativas en 2005, Japón aplicó la gestión en red, la descentralización con estrictas normas legales y la capacitación de todos los funcionarios a nivel comunal (5) . La fusión de las unidades administrativas de base es decisiva para perfeccionar el sistema de gobierno local y mejorar la capacidad de gestión de los gobiernos de base en Japón. De igual manera, Singapur no mantiene un nivel intermedio, sino que garantiza los servicios públicos gracias a un sólido sistema de gobierno electrónico y una capacidad de gestión centralizada (6) .
Soluciones para promover la reforma administrativa basada en el pensamiento sistémico
Para continuar la reforma administrativa en el contexto del gobierno local de dos niveles, es necesario implementar soluciones según el pensamiento sistémico, es decir, manejar de manera integral los elementos constitutivos del sistema al mismo tiempo, con una coordinación sincrónica entre la organización del aparato, las instituciones legales, la capacidad humana y la plataforma tecnológica.
En primer lugar , es necesario emitir con prontitud documentos específicos que guíen la implementación de la Ley de Organización del Gobierno Local (Ley N.° 72/2025/QH15), aprobada por la XV Asamblea Nacional el 16 de junio de 2025. Este documento legal histórico sienta una base sólida para la organización de las unidades administrativas y el modelo de gobierno local de dos niveles, implementado por primera vez en nuestro país. Para implementar la ley de forma sincronizada y eficaz, el Gobierno debe emitir con prontitud documentos legales bajo su autoridad para redefinir las tareas y competencias de los gobiernos locales, ajustar con prontitud el funcionamiento del nuevo aparato tras su implementación y evitar lagunas legales. Las demoras en la elaboración y finalización de documentos legales afectan el buen funcionamiento de los nuevos organismos y unidades, generando confusión entre los funcionarios y empleados públicos y potencialmente causando interrupciones y estancamiento en las operaciones.
En segundo lugar , implementar el gobierno digital y el big data como base para el funcionamiento del nuevo gobierno. Cada comuna necesita un sistema electrónico para recibir, procesar y responder a las solicitudes de servicios públicos. El nivel provincial opera eficazmente un centro de operaciones inteligente (COI) para supervisar la calidad de la implementación y evaluar el desempeño según indicadores específicos. La experiencia de Singapur demuestra que, gracias a la integración de datos entre niveles y sectores a través de la plataforma "Smart Nation", el gobierno puede responder rápidamente a las necesidades de la ciudadanía y, al mismo tiempo, evaluar el desempeño de los funcionarios con base en datos prácticos, no solo en informes formales (7) .
En tercer lugar , mejorar la capacidad de los cuadros de forma sistemática y multitarea. Los cuadros a nivel comunal deben capacitarse no solo en conocimientos especializados, sino también en habilidades de coordinación intersectorial, gestión financiera, tecnología y gestión de emergencias (desastres naturales, epidemias y seguridad local). Al mismo tiempo, las provincias deben diseñar un modelo de "academia de gobierno de base" para capacitar a los cuadros comunales y así cumplir con las nuevas exigencias. Tras la fusión de las localidades en 2005, Japón implementó una política de "recapacitación integral de los cuadros comunales" a través de academias regionales, mejorando así la calidad de la gobernanza y la confianza pública (8) .
En cuarto lugar , establecer centros de coordinación intercomunales en conglomerados comunales con gran población, condiciones especiales o áreas urbanas en expansión. Estos centros funcionan como una unidad para gestionar recursos comunes (salud, transporte, electricidad, agua, prevención y control de epidemias, etc.), que pueden ser designados por la provincia o establecidos por las propias comunas, creando un mecanismo flexible, eficaz y autónomo en lugar de depender completamente de la provincia. Este modelo puede aprenderse de las zonas de cooperación federal en Alemania, donde las unidades de base mantienen una relativa independencia, pero se coordinan para una gestión más eficaz (9) .
En quinto lugar , elaborar un conjunto de indicadores para evaluar el sistema de reforma administrativa, incluyendo: tiempo de procesamiento de documentos, nivel de satisfacción ciudadana, tasa de uso de servicios públicos en línea, desempeño laboral de los funcionarios comunales y nivel de coordinación entre provincias, comunas, departamentos y sucursales. Difundir los resultados de la evaluación para promover la competencia activa y mejorar la rendición de cuentas.
La transición a un modelo de gobierno local de dos niveles supone una revolución fundamental que busca optimizar el aparato, mejorar la eficiencia de la gobernanza y crear nuevos espacios para el desarrollo socioeconómico. En el proceso de implementación del nuevo modelo, la falta de un pensamiento sistémico puede conducir fácilmente a la congestión, la dispersión y la reducción de la eficiencia, lo que requiere que la reforma vaya acompañada de una reestructuración integral del aparato, las instituciones, la tecnología y las personas en una relación sistémica, interactiva y receptiva. La estructura administrativa solo es eficaz cuando se diseña como un ecosistema en funcionamiento continuo, conectado y coordinado de forma flexible mediante datos, leyes y rendición de cuentas.
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(1), (3) Véase: Nguyen Dinh Cu: Pensamiento sistémico en la administración estatal , Editorial de Teoría Política, Hanoi, 2021
(2) Véase: Nguyen Thi Thu Hien: "Reducción de los niveles administrativos intermedios: teoría y práctica", Journal of State Management , Hanoi, 2024, n.º 2
(4) Véase: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos: Reforma territorial en Francia: tendencias y desafíos, Editorial OCDE, 2020
(5), (8) Véase: Nakamura, K .: Gobernanza posterior a la fusión en Japón: desafíos de la integración de sistemas, Revista japonesa de estudios de gestión , 2017
(6), (7) Tan, K .: Gobernanza y prestación de servicios públicos en Singapur, Revista Asiática de Administración Pública, 2018
(9) Corporación Alemana para la Cooperación Internacional (GIZ): Reforma de la administración pública en Alemania , 2021
Fuente: https://tapchicongsan.org.vn/web/guest/chinh-tri-xay-dung-dang/-/2018/1113302/tu-duy-he-thong-ve-cai-cach-hanh-chinh-trong-boi-canh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-o-viet-nam.aspx
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